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城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃——國(guó)家視角的國(guó)土空間規(guī)劃

日期：2022-09-21 08:47:39 瀏覽：800
  國(guó)土空間規(guī)劃是一個(gè)高度復(fù)雜的系統(tǒng)。
  中國(guó)改革過(guò)程中有很多關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)，當(dāng)時(shí)看得并不清楚，往往是多年后回過(guò)頭去，才會(huì)發(fā)現(xiàn)那是個(gè)扭轉(zhuǎn)歷史進(jìn)程的大轉(zhuǎn)折。國(guó)土空間規(guī)劃很可能就是這樣一個(gè)大轉(zhuǎn)折。它是否能成為中國(guó)改革史上又一個(gè)現(xiàn)象級(jí)的歷史抉擇，取決于我們?cè)鯓永斫鈬?guó)土空間規(guī)劃的任務(wù)以及設(shè)計(jì)怎樣的規(guī)劃架構(gòu)去實(shí)現(xiàn)這個(gè)任務(wù)。國(guó)土空間規(guī)劃的演進(jìn)
  同中國(guó)所有的改革類似，國(guó)土空間規(guī)劃也是問(wèn)題導(dǎo)向的，是一步一步摸著石頭走出來(lái)的。但也正是出于這個(gè)原因，當(dāng)時(shí)往往并不能理解我們摸到的"石頭"在"河"中的真實(shí)坐標(biāo)。
  廣受抨擊的"土地金融"就是一個(gè)例子，雖然它在中國(guó)經(jīng)濟(jì)資本化的過(guò)程中起到了關(guān)鍵作用，是中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的核心，但直到不久前，很多人還是將其作為一種不得已的抉擇，大多數(shù)人甚至將其誤作為"土地財(cái)政"而大加批判。
  國(guó)土空間規(guī)劃也是源于對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的應(yīng)對(duì)。幾乎和土地制度演進(jìn)同步，中國(guó)的空間管制存在城市規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱"城規(guī)"）和土地利用規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱"土規(guī)"）兩大系統(tǒng)，前者是"油門"，回答的問(wèn)題是城市如何成長(zhǎng)；后者是"剎車"，回答的問(wèn)題是耕地如何保護(hù)。兩個(gè)不同的操作系統(tǒng)之上，各自發(fā)展出一系列應(yīng)用。當(dāng)這些不同的規(guī)劃在同一個(gè)空間上落地時(shí)，不可避免地會(huì)產(chǎn)生沖突。
  為化解兩大規(guī)劃體系的矛盾，2011年6月初，國(guó)務(wù)院發(fā)布 《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，企圖通過(guò)"主體功能區(qū)規(guī)劃"，確立"所有規(guī)劃的規(guī)劃"，解決城規(guī)、土規(guī)矛盾。由于該規(guī)劃凌駕于兩個(gè)規(guī)劃系統(tǒng)之上（"本規(guī)劃是國(guó)土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃，在各類空間規(guī)劃中居總控性地位"），沒(méi)有考慮產(chǎn)權(quán)和附著其上的利益，特別是在地方政府層次沒(méi)有配套的行政許可，其在城規(guī)和土規(guī)兩大系統(tǒng)的沖突中，完全被邊緣化。
  隨后，很多地方開始嘗試"三規(guī)（社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃）合一"。在此基礎(chǔ)上，2014年國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā) 《關(guān)于開展市縣"多規(guī)合一"試點(diǎn)工作的通知》，試圖通過(guò)將規(guī)劃（主要就是城土"兩規(guī)"）的"合一"，一勞永逸地解決空間治理的矛盾。但由于"剎車"、"油門"兩個(gè)系統(tǒng)天生存在沖突，用一個(gè)"踏板"實(shí)現(xiàn)兩個(gè)操作的設(shè)計(jì)，被實(shí)踐證明并不可行。
  由于城規(guī)和土規(guī)是兩個(gè)不同的操作系統(tǒng)，基于其上的各種規(guī)劃分別應(yīng)用于完全不同的場(chǎng)景。結(jié)果是發(fā)改、環(huán)保、國(guó)土、住建分別開展規(guī)劃合一的探索。 試圖在不改變操作系統(tǒng)的前提下合并規(guī)劃應(yīng)用，不僅沒(méi)有解決規(guī)劃的沖突，反而使"多規(guī)合一"的過(guò)程演變?yōu)椴块T權(quán)利的爭(zhēng)奪。
  針對(duì)這一問(wèn)題，2016年，中共中央、國(guó)務(wù)院在 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱為"《意見(jiàn)》"）在提出"改革完善城市規(guī)劃管理體制，加強(qiáng)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，推進(jìn)兩圖合一"的同時(shí)，首次提出"在有條件的城市探索城市規(guī)劃管理和國(guó)土資源管理部門合一"。今天看來(lái)，2016年的《意見(jiàn)》中最具含金量的意見(jiàn)是，空間規(guī)劃改革開始從"應(yīng)用程序"層次進(jìn)入到"操作系統(tǒng)"層次。（"兩圖"，即城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃?！幾ⅲ?/span>
  但由于中央政府層次規(guī)劃依然分屬兩個(gè)系統(tǒng)，棋盤和棋子合并，但下棋仍是兩套規(guī)則，是按"圍棋"還是"五子棋"，空間規(guī)劃依舊是兩個(gè)玩法。終于，判決的結(jié)果來(lái)了：既不是城規(guī)，也不是土規(guī)，而是一個(gè)全新的規(guī)劃——國(guó)土空間規(guī)劃。國(guó)家戰(zhàn)略視角的國(guó)土空間規(guī)劃
  2018年3月13日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議 《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》。組建自然資源部，要求其"統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)"，為"解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問(wèn)題"邁出了空間規(guī)劃整合頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵一步。
  2019年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》更是將國(guó)土空間規(guī)劃上升到"保障國(guó)家戰(zhàn)略有效實(shí)施、促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化"的空前高度。
  任何一個(gè)行業(yè)都有高估自己重要性的本能，城市規(guī)劃也不例外。但作為一個(gè)資深的規(guī)劃師，我仍然沒(méi)有想到中央對(duì)規(guī)劃的重視，竟會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出我覺(jué)得規(guī)劃所能獲得的重視。甚至覺(jué)得像"多規(guī)合一"雖然談不上有啥不對(duì)，但在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)如此嚴(yán)峻的時(shí)候投入如此大的資源做這樣沒(méi)啥效果的工作，至少是沒(méi)有分清主次。直到 《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》的公布，我才意識(shí)到，中央視角的"國(guó)土空間規(guī)劃"很可能根本就不是我們已經(jīng)習(xí)慣的"空間規(guī)劃"。
  要理解中央視角的"空間規(guī)劃"是什么，一個(gè)重要的線索是，為什么中央把強(qiáng)大的城市規(guī)劃合并到原來(lái)的國(guó)土部門，而不是相反，把相對(duì)弱小的土規(guī)合并到原來(lái)的建設(shè)部門。
  過(guò)去四十年，中國(guó)的增長(zhǎng)很大程度上是由城市化推動(dòng)的。城市化的主要?jiǎng)恿Σ皇莵?lái)自于企業(yè)，也不是來(lái)自于中央，而是來(lái)自于地方政府。這從中國(guó)的投資分布，就可以看得很清楚：中國(guó)的GDP大頭是固定資產(chǎn)投資，這一投資的大頭來(lái)自于地方政府。與此對(duì)應(yīng)，中國(guó)地方政府占政府債務(wù)的比重，也遠(yuǎn)超其他國(guó)家。
  那么地方政府的動(dòng)力來(lái)自何方？你只要看市長(zhǎng)們投資首先想到的是什么就知道了。市長(zhǎng)想到的不是財(cái)政，不是發(fā)債，不是中央轉(zhuǎn)移支付，而是土地。土地給中國(guó)地方政府提供的資本之巨，在世界上無(wú)出其右?？梢哉f(shuō)， "土地金融"就是中國(guó)奇跡的底層原因。沒(méi)有"土地金融"，中國(guó)與其他金磚國(guó)家不會(huì)有什么不同，更不可能有過(guò)去四十年中國(guó)"現(xiàn)象級(jí)"的大增長(zhǎng)。在中央政府，最有權(quán)勢(shì)的部門是國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部，但在地方政府，最有權(quán)勢(shì)的是規(guī)劃局和土地局。因?yàn)榍罢咧饕脕?lái)執(zhí)行預(yù)算，后者才是用來(lái)實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)。
  那么城規(guī)和土規(guī)，誰(shuí)在土地金融中扮演更主要的角色呢？答案是城規(guī)。因?yàn)榍罢呤欠?wù)城市擴(kuò)張，是"油門"；后者是服務(wù)耕地保護(hù)，是"剎車"。在增長(zhǎng)加速階段，"油門"顯然比"剎車"更重要。有人也許不同意，在城市里，賣出土地并收錢的是土地局而不是規(guī)劃局。表面上看的確如此，但實(shí)際上，規(guī)劃局和土地局在"土地金融"中的角色更像是"會(huì)計(jì)"和"出納"的關(guān)系：雖然"錢"是由后者經(jīng)手，但前者才決定哪些能"報(bào)銷"。城市土地由土地局完成出讓，但土地的價(jià)值則是由規(guī)劃局給定的用途（比如，是居住還是工業(yè)）和強(qiáng)度（容積率高低）所決定的。
  現(xiàn)在問(wèn)題來(lái)了：既然在過(guò)去發(fā)增長(zhǎng)中，城市規(guī)劃扮演了更重要的角色，為什么中央不是把空間規(guī)劃的職責(zé)劃給城規(guī)的主管部門建設(shè)部，而是劃給了在土規(guī)的主管部門基礎(chǔ)上組建的自然資源部？
  答案是，土地制度里隱含了自然資源制度模板，而這個(gè)模板主要包含在原來(lái)國(guó)土資源部的職責(zé)中。城市規(guī)劃雖然在其中起到了關(guān)鍵作用，但城市規(guī)劃在建設(shè)部只是其中一個(gè)服務(wù)于建設(shè)目的的部門。由于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》賦予城規(guī)的"兩證一書"都是地方事權(quán)，建設(shè)部在城市規(guī)劃管理序列中扮演的不是建設(shè)性角色（在一些地方政府眼中，建設(shè)部門對(duì)規(guī)劃的管理很多時(shí)候甚至是干擾性角色）。（"兩證一書"，即城市規(guī)劃行政主管部門核準(zhǔn)發(fā)放的建設(shè)用地規(guī)劃許可證和、建設(shè)工程規(guī)劃許可證和建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書?！幾ⅲ?/span>
  這并非源自水平高低，而是建設(shè)部門和國(guó)土部門各自的職責(zé)使然。自然資源管理的模板
  現(xiàn)在越來(lái)越清楚了，"土地金融"是中國(guó)增長(zhǎng)模式的最大特色。就像其他發(fā)達(dá)國(guó)家的股票市場(chǎng)、債券市場(chǎng)等資本市場(chǎng)一樣，土地金融的資本生成模式也有很大的問(wèn)題。但發(fā)達(dá)的金融市場(chǎng)作為發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家增長(zhǎng)模式的關(guān)鍵差異，或者說(shuō)"特色"，確實(shí)是沒(méi)有問(wèn)題的。只不過(guò)中國(guó)和其他發(fā)達(dá)國(guó)家不同，"土地金融"形成的資本，比其他資本市場(chǎng)形成的資本更突出，規(guī)模更大。
  為什么中國(guó)的土地金融如此成功，而其它國(guó)家，特別是其他發(fā)展中國(guó)家的土地金融卻不能復(fù)制中國(guó)的成功呢？這需要一篇比本文長(zhǎng)得多的文章才能回答。
  但我們可以通過(guò)與其他發(fā)達(dá)國(guó)家增長(zhǎng)道路的對(duì)比，概略地描述中國(guó)為何能建立起巨大的土地資本市場(chǎng)。以往中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)多被視為全球化的產(chǎn)物，中國(guó)的改革開放正好遇到發(fā)達(dá)國(guó)家的資本輸出，過(guò)剩的資本和廉價(jià)的勞動(dòng)力結(jié)合，塑造了中國(guó)史詩(shī)般的成功。但這一解釋卻不能適用于其他一開始就對(duì)國(guó)際市場(chǎng)開放，勞動(dòng)力價(jià)格也一樣便宜的其他發(fā)展中國(guó)家。中國(guó)所賴以成功的"改革開放"在其他發(fā)展中國(guó)家一開始就需要。
  無(wú)論在生產(chǎn)還是消費(fèi)方面，隨著中國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)中的比重不斷上升，預(yù)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)像蘇聯(lián)一樣崩潰的觀點(diǎn)開始退潮，重新解釋中國(guó)增長(zhǎng)的理論開始增多。其中，越來(lái)越多的理論開始把"土地金融"視作中國(guó)增長(zhǎng)的正面因素。不久前，我參加了一個(gè)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心向非洲國(guó)家介紹中國(guó)城市化經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目。其中，倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院和牛津大學(xué)的一個(gè)報(bào)告，將中國(guó)的土地制度作為中國(guó)不同于非洲國(guó)家的關(guān)鍵差異。
  這個(gè)小組把中國(guó)的城市化奇跡，歸因于1988年的憲法修正案。根據(jù)這個(gè)修正案，原來(lái)不能交易的城市國(guó)有土地，被區(qū)分為所有權(quán)和使用權(quán)，其中使用權(quán)被允許進(jìn)入市場(chǎng)。換句話說(shuō)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下不能交易的國(guó)有土地變?yōu)槭袌?chǎng)條件下可以交易的私有土地，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的起點(diǎn)。但同樣，這個(gè)研究沒(méi)有解釋那些土地一開始就可以交易的非洲國(guó)家，為何卻沒(méi)有形成類似的土地金融市場(chǎng)？
  我的解釋是，中國(guó)土地制度的起點(diǎn)不是1988年的憲法修正案，而是1982年的憲法。在那部憲法里，土地被區(qū)分為城市國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地兩大類。城市土地國(guó)有，才有后來(lái)的土地使用權(quán)私有。
  中國(guó)改革開放后城市化的本質(zhì)，是將原來(lái)每一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體（企業(yè)、家庭、個(gè)人）都需要的公共設(shè)施，由一個(gè)叫"政府"的企業(yè)統(tǒng)一提供，從而極大地降低了工業(yè)化的固定成本，使經(jīng)濟(jì)主體最大限度地輕資產(chǎn)運(yùn)行。也正因如此，土地不可能從農(nóng)村的私有直接轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械乃接?，而必須?jīng)過(guò)一個(gè)農(nóng)村土地的公有，配套基礎(chǔ)設(shè)施后，再私有化給城市的使用者的過(guò)程。但在其他多數(shù)后進(jìn)國(guó)家，由于城市需要極大的資本和統(tǒng)一的投入，這些國(guó)家在城市化時(shí)被卡在農(nóng)村土地公有化這個(gè)階段。
  最初的一批完成城市化的原住民國(guó)家，都是通過(guò)海外資本輸入（貿(mào)易、掠奪、殖民地）完成的，只有極少數(shù)殖民地國(guó)家能完成城市化和工業(yè)化。這些殖民地幾乎全部都是非原住民國(guó)家，比如美國(guó)、加拿大、新西蘭、澳大利亞、以色列、新加坡等。這些非原住民國(guó)家（地區(qū)）一開始就剝奪了原住民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)大規(guī)模產(chǎn)權(quán)變更，就完成了城市化的最困難的第一步——土地公有。而這是其他如印度、非洲國(guó)家、中國(guó)等原住民國(guó)家所無(wú)法做到的。
  中國(guó)改革開放時(shí)，殖民和戰(zhàn)爭(zhēng)這條資本積累的路徑已經(jīng)不存在了。但中國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，使得中國(guó)得以像非原住民國(guó)家那樣直接將城市土地國(guó)有。這就是1982年憲法的偉大意義。
  正是因?yàn)橛辛?982年憲法，才有1997年從深圳開始仿效香港（非原住民殖民地）模式，壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，才有1998年的所有權(quán)使用權(quán)分離，才有1990年的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、1994年的央地財(cái)政分權(quán)、1998年的住房制度改革……直到2004年8月31日起所有經(jīng)營(yíng)性土地一律都要公開競(jìng)價(jià)出讓的招拍掛制度形成，中國(guó)"土地金融"為中國(guó)的城市化籌集到巨額資本，也開啟了此后中國(guó)經(jīng)濟(jì)的一路狂奔。
  也正是在這一模式下，中國(guó)的空間規(guī)劃才具有了與其他國(guó)家完全不同的作用。如果說(shuō)股票的重要性使華爾街在美國(guó)資本市場(chǎng)扮演了一個(gè)核心作用，那么，土地的重要性使得規(guī)劃（地方政府）在中國(guó)扮演了一個(gè)類似"華爾街"的關(guān)鍵作用。中國(guó)的地方規(guī)劃部門畫出的"線"，同印度規(guī)劃部門畫出的"線"，在資本市場(chǎng)上的價(jià)值完全不同。
  到這里，我們就應(yīng)該比較清楚空間規(guī)劃在中國(guó)增長(zhǎng)中的真正價(jià)值了：不是來(lái)自于各類用地的比例、建筑街道的外觀、天際輪廓線、開放的街區(qū)、交通教育醫(yī)療……這些都很重要，但這些"應(yīng)用"都是圍繞一個(gè)目標(biāo)——土地資源的價(jià)值最大化。 如果說(shuō)中國(guó)城市化有一條主線的話，這條主線就是土地使用權(quán)公有化，配套基礎(chǔ)設(shè)施后再私有化。規(guī)劃部門和國(guó)土部門在這一過(guò)程中扮演著核心作用。而這一條主線是在原來(lái)的國(guó)土部門而不是建設(shè)部門。國(guó)土空間規(guī)劃的使命
  通過(guò)解讀空間規(guī)劃合并到自然資源部門，我們就可以理解中央視角下的國(guó)土空間規(guī)劃是什么。它既不是土規(guī)，也不是城規(guī)，更不是主體功能區(qū)規(guī)劃，而是一個(gè)全新的規(guī)劃。
  我認(rèn)為，這個(gè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)把"土地金融"的成功模式，復(fù)制到所有自然資源的管理上，從而大幅度提高中國(guó)空間治理的水平。
  這個(gè)模式是什么？簡(jiǎn)單講，就是先將所有自然資源公有化（1982年憲法），再將自然資源使用權(quán)資本化（1988年憲法修正案、招拍掛），利用資本將資源變?yōu)橘Y產(chǎn)（配套"七通一平"的基礎(chǔ)設(shè)施），然后將資產(chǎn)通過(guò)市場(chǎng)找到能夠創(chuàng)造最多現(xiàn)金流（稅收）的使用者（招商引資）。所謂履行"全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)"，就是確保從資源到資本，再?gòu)馁Y本到資產(chǎn)到現(xiàn)金流的過(guò)程，自然資源能夠保值增值。為了履行"所有國(guó)土空間管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)"，國(guó)土空間規(guī)劃還要建立將那些不能保值增值的資產(chǎn)，重新還原為資源的渠道。（七通一平，指道路通、給水通、電通、排水通、熱力通、電信通、燃?xì)馔巴恋仄秸?。——編注?/span>
  一旦國(guó)土空間規(guī)劃能按照中央的視角（而不是規(guī)劃專業(yè)的視角）建立國(guó)土空間規(guī)劃的新模式，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就會(huì)獲得遠(yuǎn)比"土地金融"更大的增長(zhǎng)動(dòng)力。當(dāng)然，不同的自然資源不同，資本化的途徑也不同，這些都需要國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行開創(chuàng)性的制度設(shè)計(jì)?，F(xiàn)有的土地制度也并不是完美無(wú)缺，一旦上升到國(guó)家的戰(zhàn)略高度，就需要重新設(shè)計(jì)。
  比如"建設(shè)用地指標(biāo)"就是一個(gè)有待完善的重要規(guī)劃工具。一旦"建設(shè)用地指標(biāo)"配置能從現(xiàn)在的計(jì)劃配置轉(zhuǎn)換為貨幣配置，就可以成為重要的宏觀管理工具。這個(gè)工具一旦成功，就可以復(fù)制到水、大氣等稀缺的自然資源的市場(chǎng)化分配中，真正實(shí)現(xiàn)讓市場(chǎng)在資源分配中"起到?jīng)Q定性作用"。在原來(lái)的土地資源配置中，中央并沒(méi)有居于核心位置。而自然資源指標(biāo)一旦貨幣化，就可以通過(guò)類似"自然資源儲(chǔ)備銀行"的機(jī)構(gòu)管理國(guó)家資源。中央政府也會(huì)因此成為資源分配的中樞。
  這個(gè)"銀行"并非一個(gè)簡(jiǎn)單的類比，而是真正影響貨幣的擴(kuò)張與收縮?，F(xiàn)代金融體系下的貨幣，本質(zhì)上都是債務(wù)，資產(chǎn)及其信用（未來(lái)的現(xiàn)金流）決定了貨幣的發(fā)行能力。中國(guó)之所以能發(fā)出遠(yuǎn)高于GDP的M2（廣義貨幣供應(yīng)量）而不出現(xiàn)通貨膨脹，就是因?yàn)樽鳛閭鶆?wù)抵押的土地維持著強(qiáng)大而穩(wěn)定的信用（在某種程度上比美國(guó)的股票市場(chǎng)更穩(wěn)定）。債務(wù)并不可怕，高增長(zhǎng)必定伴隨著高債務(wù)，而所有債務(wù)的鏡像，都對(duì)應(yīng)著資產(chǎn)，只要資產(chǎn)可以帶來(lái)抵押時(shí)預(yù)期的現(xiàn)金流，債務(wù)多高都不可怕。
  相反，這也意味著，如果能有更多可以帶來(lái)穩(wěn)定的現(xiàn)金流的自然資源，中國(guó)的債務(wù)規(guī)模就可以繼續(xù)擴(kuò)大。中國(guó)今天之所以可以實(shí)現(xiàn)貨幣主權(quán)，就是因?yàn)橹袊?guó)貨幣的信用不再依賴美元儲(chǔ)備，不再需要結(jié)匯發(fā)行貨幣。2008年以后，中國(guó)的貨幣增長(zhǎng)主要是建立在基本不受國(guó)際資本市場(chǎng)波動(dòng)影響的國(guó)內(nèi)資產(chǎn)的信用上。而這其中最主要的信用就是城市土地。
  只要房地產(chǎn)市場(chǎng)不崩盤，人民幣會(huì)在全球危機(jī)中屹立不倒。一旦中國(guó)貨幣的信用被世界所接受，人民幣國(guó)際化就會(huì)水到渠成。國(guó)際貿(mào)易本幣結(jié)算，則意味著中國(guó)可以避免被美元"割韭菜"。而這都和自然資源的資本化密切相關(guān)。自然資源儲(chǔ)備銀行指標(biāo)的寬松還是收緊，很大程度上決定了貨幣信用的寬松還是收緊。在新的國(guó)土空間規(guī)劃架構(gòu)下，可以預(yù)期"自然資源金融"未來(lái)對(duì)增長(zhǎng)的影響，將會(huì)遠(yuǎn)超"土地金融"對(duì)城市化的影響。結(jié)論和建議
  任何好的工具，都是使用者定義的。規(guī)劃也是如此。理解中央賦予國(guó)土空間規(guī)劃的使命，對(duì)于此次國(guó)土空間體系改革的成敗至關(guān)重要。無(wú)論新規(guī)劃所需要的知識(shí)是我們學(xué)科已經(jīng)會(huì)的還是完全不會(huì)的都不重要，重要的是我們能否達(dá)成歷史賦予空間規(guī)劃的新的使命。
  本文有以下幾條建議：
  首先，新的國(guó)土空間規(guī)劃不要急于在底層（構(gòu)造系統(tǒng)）沒(méi)有設(shè)計(jì)好的情況下，匆忙開展新的空間規(guī)劃（零件設(shè)計(jì)）。在沒(méi)有確立新的參照系的情況下，回到舊的規(guī)劃方法是完全在預(yù)料之內(nèi)的。這樣，隱藏在原來(lái)規(guī)劃基因里的缺陷（周期過(guò)長(zhǎng)、雜而無(wú)用、反應(yīng)遲鈍、無(wú)法滾動(dòng)等），都會(huì)遺傳到新的國(guó)土空間規(guī)劃中。
  其次，土地規(guī)劃的成功應(yīng)該是先從法規(guī)甚至法律的制定開始，法律是國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)。要像"八二憲法"那樣對(duì)"自然資源"的全民屬性加以界定；然后把自然資源部門的職責(zé)轉(zhuǎn)換為中央到地方政府的一系列事權(quán)和行政許可；圍繞行政許可生成相應(yīng)的資源-資本-資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的規(guī)則。一系列法律和規(guī)則，構(gòu)成國(guó)土空間規(guī)劃穩(wěn)定的"隱規(guī)則"。
  第三，有了頂層設(shè)計(jì)，再開始具體規(guī)劃的編制。也許有人擔(dān)心原來(lái)的規(guī)劃廢止，新的規(guī)劃缺位，會(huì)導(dǎo)致審批混亂。以我的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這類情況會(huì)有，但不會(huì)像想象的那么嚴(yán)重?？傮w規(guī)劃常常一批就是幾年，這期間總體規(guī)劃對(duì)土地審批并沒(méi)有什么影響，控規(guī)也是如此，有沒(méi)有總規(guī)的審批和控規(guī)的編制，現(xiàn)實(shí)的操作是完全一樣的。而且即便規(guī)劃通過(guò)了審批，往往是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的變化，完成的規(guī)劃又需要改編。因此，在新的國(guó)土空間規(guī)劃的架構(gòu)建立起來(lái)之前，只要行政許可不出現(xiàn)空窗，規(guī)劃編制的暫時(shí)缺位就不會(huì)對(duì)城市發(fā)展產(chǎn)生多大影響。
  國(guó)土空間規(guī)劃是一個(gè)高度復(fù)雜的系統(tǒng)，這種復(fù)雜性是不能簡(jiǎn)單依靠"設(shè)計(jì)"就能解決的，只有在不斷"使用"的過(guò)程中解決復(fù)雜性問(wèn)題。原來(lái)的土地制度，經(jīng)1982年憲法得以確立，到2004年8月31日之后土地招拍掛制度最終形成，整個(gè)過(guò)程花了足足二十年。顯然國(guó)土空間規(guī)劃也不能一蹴而就，在新的架構(gòu)建立之初，關(guān)鍵是要抓住其中的幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。
  土地制度形成的幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)——農(nóng)村土地的公有、政府統(tǒng)一配套基礎(chǔ)設(shè)施、私有化給城市的使用者——為其他自然資源提供了可資借鑒的模板，完成新的國(guó)土空間規(guī)劃所需的時(shí)間可因此大幅縮短。完善工具的最好辦法，就是使用工具。
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